Eine neue Steuer als Lösung für ein gesellschaftliches Problem?
Die Einführung einer Zuckersteuer wird immer wieder als wirksames Mittel gegen Übergewicht, Diabetes und eine ungesunde Ernährung diskutiert. Die Idee klingt zunächst einfach: Wenn zuckerhaltige Getränke teurer werden, kaufen die Menschen weniger davon und leben dadurch gesünder. Gleichzeitig könnten die Kosten für das Gesundheitssystem sinken. Doch bei genauerer Betrachtung stellt sich die Frage, ob eine solche Steuer tatsächlich die gewünschten Ergebnisse erzielt oder ob sie am Ende vor allem die Bürger finanziell belastet.
Besonders problematisch sind dabei drei grundlegende Widersprüche: Eine Zuckersteuer soll das Verhalten der Menschen verändern, trifft aber finanziell vor allem diejenigen, die wenig Geld haben. Sie soll den Zuckerkonsum reduzieren, während der Staat gleichzeitig Steuereinnahmen erzielt. Und sie soll die Gesundheit verbessern, obwohl die Ursachen für Übergewicht und ungesunde Ernährung wesentlich komplexer sind.
Darüber hinaus stellt sich eine grundsätzliche gesellschaftspolitische Frage: Ist es wirklich die Aufgabe des Staates, seine Bürger durch höhere Preise zu einem bestimmten Lebensstil zu erziehen?
Was ist eine Pigou-Steuer und wie funktioniert sie?
Die Zuckersteuer gehört zu den sogenannten Pigou-Steuern, benannt nach dem britischen Ökonomen Arthur Cecil Pigou. Das Prinzip dahinter ist relativ einfach: Wenn der Konsum oder die Herstellung eines Produkts Kosten für die Allgemeinheit verursacht, die nicht vollständig im Verkaufspreis enthalten sind, soll eine zusätzliche Steuer diese Kosten berücksichtigen.
Ein klassisches Beispiel ist die Umweltverschmutzung. Wer Benzin verbraucht, verursacht CO₂-Emissionen, deren Folgen nicht allein vom Autofahrer getragen werden. Durch eine zusätzliche Abgabe soll der Preis steigen und damit ein Anreiz entstehen, weniger Benzin zu verbrauchen oder auf umweltfreundlichere Alternativen umzusteigen.
Bei der Zuckersteuer ist die Überlegung ähnlich. Ein hoher Zuckerkonsum kann gesundheitliche Probleme begünstigen, die wiederum Kosten für das Gesundheitssystem verursachen. Werden diese Kosten teilweise von der Allgemeinheit getragen, entsteht ein wirtschaftliches Argument für eine Steuer.
Allerdings ist der Zusammenhang weniger eindeutig als bei einer direkten Umweltbelastung. Nicht jeder Zuckerkonsum verursacht gesundheitliche Schäden, und nicht jede Erkrankung lässt sich auf Zucker zurückführen. Übergewicht und Diabetes haben unterschiedliche Ursachen, zu denen neben der Ernährung auch Bewegungsmangel, genetische Faktoren und die allgemeinen Lebensumstände gehören.
Eine Steuer auf einzelne Produkte kann deshalb immer nur einen begrenzten Teil des Problems erfassen.
Der Widerspruch zwischen Lenkungswirkung und sozialer Gerechtigkeit
Hier zeigt sich ein grundlegendes Problem der Pigou-Steuer. Damit sie ihre gewünschte Wirkung entfaltet, muss sie das Verhalten der Menschen verändern. Ein zuckerhaltiges Getränk soll so teuer werden, dass Verbraucher darauf verzichten oder zu einer gesünderen Alternative greifen.
Doch was passiert, wenn die Menschen ihr Verhalten nicht ändern? Dann zahlen sie einfach mehr für dieselben Produkte. Besonders betroffen sind Haushalte mit geringem Einkommen, für die zusätzliche Ausgaben wesentlich stärker ins Gewicht fallen als für wohlhabende Menschen.
Daraus entsteht ein Widerspruch: Ist die Steuer zu niedrig, verändert sie möglicherweise kaum etwas und belastet vor allem die Verbraucher. Ist sie hoch genug, um das Verhalten deutlich zu verändern, kann sie für einkommensschwache Haushalte einen besonders starken finanziellen Druck erzeugen.
Zwar können auch Menschen mit geringem Einkommen von gesundheitlichen Verbesserungen profitieren, doch eine solche Wirkung ist nicht garantiert. Entscheidend ist, ob die Verbraucher tatsächlich weniger Zucker konsumieren oder lediglich auf andere, ebenfalls ungesunde Produkte ausweichen.
Hinzu kommt, dass wohlhabendere Haushalte zusätzliche Kosten häufig leichter verkraften können. Wer wenig Geld zur Verfügung hat, muss dagegen bei anderen Ausgaben sparen.
Damit stellt sich die Frage, ob eine Steuer, die offiziell der Gesundheit aller Menschen dienen soll, nicht gleichzeitig bestehende soziale Unterschiede verstärkt.
Das Klimageld – der Versuch, einen sozialen Widerspruch aufzulösen
Ein ähnliches Problem besteht bei der CO₂-Bepreisung. Höhere Preise für Benzin, Heizöl oder Gas sollen dazu führen, dass weniger fossile Energie verbraucht wird. Allerdings sind Menschen mit geringem Einkommen häufig besonders belastet, weil sie beispielsweise auf ihr Auto angewiesen sind oder in schlecht gedämmten Mietwohnungen leben.
Um diese soziale Ungerechtigkeit abzufedern, wurde in Deutschland das sogenannte Klimageld diskutiert. Die Idee war, Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung zumindest teilweise als pauschale Zahlung an die Bürger zurückzugeben.
Wer wenig CO₂ verursacht, könnte dadurch finanziell profitieren, während Menschen mit einem hohen Verbrauch weiterhin einen Anreiz zum Energiesparen hätten.
Das Entscheidende dabei ist, dass der höhere Preis bestehen bleibt und somit seine Lenkungswirkung nicht verloren geht. Gleichzeitig kann eine pauschale Rückzahlung die finanzielle Belastung sozial ausgleichen. Ein bundesweites Klimageld wurde bislang allerdings nicht ausgezahlt.
Auch bei einer Zuckersteuer wäre ein solcher Ausgleich grundsätzlich denkbar. Doch dann stellt sich die Frage, warum der Staat zunächst bestimmte Lebensmittel verteuert, um anschließend einen Teil der Einnahmen wieder an die Bevölkerung zurückzugeben.
Dieser Umweg verursacht Verwaltungsaufwand und macht die Maßnahme komplizierter. Außerdem zeigt das Beispiel des Klimageldes, dass ein angekündigter sozialer Ausgleich nicht automatisch auch tatsächlich bei den Bürgern ankommt.
Eine erfolgreiche Pigou-Steuer müsste sich selbst überflüssig machen
Ein weiterer entscheidender Kritikpunkt betrifft die Verwendung der Steuereinnahmen. Eine Pigou-Steuer verfolgt in erster Linie ein Lenkungsziel. Sie soll unerwünschtes Verhalten reduzieren und nicht dauerhaft möglichst hohe Einnahmen für den Staat erzielen.
Im Idealfall einer vollständig erfolgreichen Verhaltenslenkung müsste sich eine solche Steuer daher selbst überflüssig machen.
Wenn eine Zuckersteuer tatsächlich dazu führt, dass die Menschen immer weniger zuckerhaltige Getränke konsumieren oder die Hersteller den Zuckergehalt ihrer Produkte deutlich reduzieren, müsste auch das Steueraufkommen entsprechend zurückgehen.
Daraus ergibt sich ein grundlegender finanzpolitischer Widerspruch: Die Einnahmen einer Lenkungssteuer sollten nicht als dauerhaft verlässliche Finanzierungsquelle für staatliche Ausgaben eingeplant werden. Denn je erfolgreicher die Steuer ihre eigentliche Aufgabe erfüllt, desto geringer fallen ihre Einnahmen aus.
Eine Regierung, die langfristig mit diesen Geldern kalkuliert, gerät damit in einen Zielkonflikt. Aus gesundheitspolitischer Sicht wäre ein sinkendes Steueraufkommen ein Erfolg. Aus haushaltspolitischer Sicht könnte es dagegen zum Problem werden.
Genau dieser Zielkonflikt zeigt sich bereits bei anderen Lenkungsabgaben. Die Einnahmen aus der Tabaksteuer werden in Deutschland regelmäßig in der staatlichen Haushaltsplanung berücksichtigt. Der Staat erzielt damit Einnahmen aus einem Konsumverhalten, das er aus gesundheitspolitischen Gründen gleichzeitig reduzieren möchte.
Dabei muss zwischen der normalen Prognose von Steuereinnahmen und einer dauerhaften Abhängigkeit des Haushalts von diesen Einnahmen unterschieden werden. Dass erwartete Einnahmen im Haushalt ausgewiesen werden, ist zunächst ein üblicher Bestandteil staatlicher Finanzplanung. Problematisch wird es jedoch, wenn dauerhafte Ausgaben auf Einnahmen gestützt werden, die bei erfolgreicher Lenkung eigentlich zurückgehen sollten.
Ökonomisch betrachtet muss eine Pigou-Steuer allerdings nicht zwangsläufig vollständig verschwinden. Ihr ursprünglicher Zweck besteht darin, gesellschaftliche Folgekosten in den Preis einzubeziehen, nicht unbedingt darin, jeden Konsum auf null zu reduzieren. Trotzdem bleibt der politische Widerspruch zwischen dem Wunsch nach weniger Konsum und dem Interesse an verlässlichen Steuereinnahmen bestehen.
Wie glaubwürdig ist eine Steuer, deren erklärtes Ziel darin besteht, eine bestimmte Einnahmequelle zu verkleinern, während der Staat gleichzeitig mit diesen Einnahmen plant?
Deshalb sollten die Einnahmen einer Zuckersteuer nicht zur dauerhaften Finanzierung allgemeiner Staatsausgaben dienen. Stattdessen müsste von Anfang an geregelt werden, wie die Einnahmen verwendet werden, wie der gesundheitliche Erfolg überprüft wird und was geschieht, wenn das Steueraufkommen sinkt.
Andernfalls besteht die Gefahr, dass aus einer ursprünglich gesundheitspolitisch begründeten Lenkungssteuer schleichend eine gewöhnliche Einnahmequelle wird.
Beispiele für Pigou-Steuern mit begrenztem oder fragwürdigem Erfolg
Dass solche Steuern nicht automatisch die gewünschten Ergebnisse erzielen, zeigen verschiedene Beispiele aus der Praxis.
Die Fettsteuer in Dänemark
Im Jahr 2011 führte Dänemark eine Steuer auf Lebensmittel mit einem hohen Anteil gesättigter Fettsäuren ein. Damit sollten die Ernährungsgewohnheiten verbessert werden.
Bereits 2013 wurde die Steuer wieder abgeschafft. Gründe waren unter anderem der Verwaltungsaufwand, höhere Lebensmittelpreise und Einkäufe im benachbarten Ausland.
Zwar gab es Hinweise auf einen Rückgang beim Konsum gesättigter Fette, doch die Steuer erwies sich politisch und praktisch als schwer durchsetzbar.
Das Beispiel zeigt, dass eine Steuer durchaus das Kaufverhalten beeinflussen kann, ohne deshalb insgesamt eine erfolgreiche politische Maßnahme zu sein.
Die Zuckersteuer in Mexiko
Mexiko führte 2014 eine Steuer auf zuckerhaltige Getränke ein. Untersuchungen zeigten anschließend einen messbaren Rückgang der Käufe besteuerter Getränke. Im ersten Jahr lag dieser gegenüber dem erwarteten Verlauf bei ungefähr sechs Prozent.
Das ist durchaus eine nachweisbare Lenkungswirkung. Allerdings bedeutet ein geringerer Konsum zuckerhaltiger Getränke nicht automatisch, dass Übergewicht und Diabetes im gleichen Umfang zurückgehen.
Eine Steuer auf bestimmte Getränke verändert schließlich nicht zwangsläufig die gesamte Ernährung. Wer weniger Limonade trinkt, kann weiterhin große Mengen Zucker über Süßigkeiten, Fertiggerichte oder andere Lebensmittel aufnehmen.
Die mexikanische Zuckersteuer zeigt deshalb sowohl die Möglichkeiten als auch die Grenzen einer solchen Maßnahme.
Die Zuckerabgabe in Großbritannien
Großbritannien führte 2018 eine Abgabe auf zuckerhaltige Erfrischungsgetränke ein. Anders als bei einer einfachen Verbrauchsteuer steht dort besonders der Zuckergehalt der Getränke im Mittelpunkt.
Viele Hersteller reagierten darauf, indem sie ihre Rezepturen veränderten und den Zuckergehalt reduzierten.
Dieses Beispiel zeigt, dass eine Zuckerabgabe durchaus erfolgreich sein kann, wenn es darum geht, die Zusammensetzung bestimmter Produkte zu verändern.
Allerdings ist damit noch nicht bewiesen, dass sich die Bevölkerung insgesamt dauerhaft gesünder ernährt oder dass die Kosten des Gesundheitssystems entsprechend stark sinken.
Gerade deshalb muss zwischen drei unterschiedlichen Zielen unterschieden werden: weniger Verkäufe bestimmter Produkte, weniger Zuckerkonsum insgesamt und eine tatsächlich gesündere Bevölkerung.
Eine Steuer kann beim ersten Ziel erfolgreich sein, ohne dass die beiden anderen Ziele automatisch im gleichen Umfang erreicht werden.
Soll der Staat seine Bürger erziehen?
Hinter der Diskussion steht eine grundsätzliche gesellschaftspolitische Frage. Natürlich hat der Staat ein berechtigtes Interesse daran, Krankheiten vorzubeugen und die Kosten des Gesundheitssystems zu begrenzen.
Doch wie weit darf er dabei gehen?
Werden zuckerhaltige Getränke höher besteuert, weil sie ungesund sind, stellt sich die Frage, warum nicht auch Süßigkeiten, Chips, Fast Food oder andere kalorienreiche Lebensmittel entsprechend besteuert werden sollten.
Und warum sollte der Staat nicht auch andere ungesunde Verhaltensweisen finanziell bestrafen?
Hier verläuft eine schwierige Grenze zwischen Gesundheitsschutz und staatlicher Bevormundung.
Ein erwachsener Mensch sollte grundsätzlich selbst entscheiden dürfen, wie er sich ernährt. Dass individuelle Entscheidungen über das solidarisch finanzierte Gesundheitssystem auch gesellschaftliche Kosten verursachen können, ist ein berechtigtes Gegenargument. Es rechtfertigt aber nicht automatisch jeden staatlichen Eingriff.
Hinzu kommt, dass ungesunde Ernährung häufig nicht allein eine Frage des persönlichen Willens ist. Bildung, Einkommen, Arbeitszeiten, Stress und die Verfügbarkeit gesunder Lebensmittel spielen ebenfalls eine wichtige Rolle.
Eine zusätzliche Steuer verändert diese Lebensumstände kaum.
Wäre es deshalb nicht sinnvoller, Ernährungsbildung in Schulen zu verbessern, gesunde Schulmahlzeiten anzubieten und ausgewogene Lebensmittel leichter zugänglich zu machen, statt die Bürger durch höhere Preise zu erziehen?
Der Staat könnte beispielsweise die Verbraucher besser informieren, die Qualität der Schulverpflegung verbessern und die gesundheitliche Aufklärung stärken.
Solche Maßnahmen würden die Entscheidungsfreiheit der Menschen erhalten und gleichzeitig die Voraussetzungen für eine gesündere Lebensweise verbessern.
Fazit: Eine neue Steuer ist noch keine bessere Gesundheitspolitik
Die Zuckersteuer ist ein gutes Beispiel dafür, wie eine auf den ersten Blick vernünftige Idee bei genauerer Betrachtung erhebliche Probleme aufwerfen kann.
Sie verspricht, das Verhalten der Menschen zu verändern, gesundheitliche Schäden zu reduzieren und langfristig Kosten einzusparen. Ob diese Ziele tatsächlich erreicht werden, hängt jedoch entscheidend von der konkreten Ausgestaltung ab.
Die Erfahrungen anderer Länder zeigen, dass Zuckersteuern durchaus den Zuckergehalt von Getränken und das Kaufverhalten beeinflussen können. Dass sie deshalb auch Übergewicht, Diabetes und die Kosten des Gesundheitssystems in erheblichem Umfang reduzieren, ist damit aber noch nicht bewiesen.
Besonders problematisch bleibt der soziale Widerspruch. Wer sich von höheren Preisen nicht abschrecken lässt oder sein Verhalten nur schwer ändern kann, zahlt mehr. Für Menschen mit geringem Einkommen ist diese Belastung besonders spürbar.
Hinzu kommt der finanzpolitische Zielkonflikt: Eine Lenkungssteuer soll das besteuerte Verhalten reduzieren, während der Staat gleichzeitig Einnahmen daraus erzielt. Je erfolgreicher die Steuer ist, desto weniger Geld sollte sie langfristig einbringen. Deshalb dürfen solche Einnahmen nicht zur unverzichtbaren Grundlage dauerhaft steigender Staatsausgaben werden.
Das beim CO₂-Preis diskutierte Klimageld zeigt zumindest, dass der Gesetzgeber das Problem sozial ungleich verteilter Belastungen grundsätzlich erkannt hat. Allerdings bleibt fraglich, ob es sinnvoll ist, die Bürger zunächst stärker zu belasten, um anschließend einen Teil der Einnahmen wieder umzuverteilen.
Eine vernünftige Gesundheitspolitik sollte deshalb nicht allein darauf setzen, unerwünschtes Verhalten teurer zu machen. Aufklärung, Bildung, Prävention und bessere Angebote können dazu beitragen, dass Menschen aus eigener Überzeugung gesünder leben.
Am Ende bleibt eine grundsätzliche Frage:
Soll der Staat die Voraussetzungen dafür schaffen, dass seine Bürger selbstbestimmt gesunde Entscheidungen treffen können, oder soll er sie durch immer neue Steuern zu einem vermeintlich richtigen Verhalten erziehen?
Denn nicht alles, was gesundheitspolitisch wünschenswert ist, muss zwangsläufig durch eine neue Steuer erreicht werden. Und nicht jede zusätzliche Steuer ist schon deshalb sinnvoll, weil sie mit einem guten Ziel begründet wird.